Anatomia de um desgoverno: crônica de uma crise anunciada

Afinal, do que se trata o insólito governo Bolsonaro? Antes de mais nada, é importante ressaltar, não se pode dizer que haja propriamente um governo, no sentido de um conjunto funcional de decisões e ações, centrado no presidente e composto por ministros que conduzam políticas setoriais convergentes a um programa orgânico. O que é possível perceber é o estabelecimento de áreas funcionais, que, salvo em raras exceções, respondem mais a um consórcio de interesses do que a competências específicas.

Nesse contexto, e sob o efeito da patente incapacidade de coordenação do presidente, os ministérios, secretarias e empresas estatais a eles subordinadas, se agrupam ao sabor das disputas políticas, da aparente ciclotimia presidencial, e de alianças personalizadas que se estabelecem em torno de objetivos de ocasião, afinidades construídas, ou ainda herdadas de experiências anteriores de seus titulares.

A estrutura do desgoverno

Assim, temos a dinâmica do governo tocada por uma distribuição de poder entre os ministérios, que de modo esquemático pode ser delineada da seguinte maneira:

1) O bloco de ministérios exclusivamente dedicado à desconstrução das políticas públicas inclusivas, notadamente aquelas do campo da redistribuição e do reconhecimento, oriundas da Carta de 1988. É o caso do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, sob a condução da pastora Damares Alves; do Turismo, cuja atuação seria imperceptível se não fosse a Secretaria de Cultura, polo de investidas contra o mundo da arte; da Educação, onde inoperâncias e bravatas tomam o lugar da conduta técnica; assim como ocorre na área do Meio Ambiente e da Cidadania, todos eles com foco principal no embate ideológico contra intelectuais e militantes das respectivas áreas de atuação. Também atuam nesse campo da disputa ideológica, mas com grande capacidade operacional, o Ministério da Justiça e Segurança Pública, sob a batuta do famigerado ex-juiz Sérgio Moro, produtor de pacotes legais que buscam o recrudescimento de uma das legislações penais mais severas do planeta; e o das Relações Exteriores, que nessa quadra desenvolve uma política externa completamente estranha a quaisquer das linhagens da longa tradição diplomática brasileira.

2) Há o núcleo dos ministérios prioritariamente voltados ao incremento da produção agrícola e de infraestrutura, além daquele que trata da correição dos atos dos agentes do governo e do Estado. Embora tenham em comum com os demais núcleos o viés regressivo, esses ministérios, em contraste com o primeiro núcleo, são ocupados por lideranças razoavelmente capacitadas, e suas conduções não degradam as principais políticas centrais das respectivas áreas. São eles a pasta da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; da Controladoria-Geral da União; da Infraestrutura; de Minas e Energia; da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, estes três últimos ocupados por militares com boa formação técnica, que, dadas as suas conexões no meio de origem e na vida política, além de pressões econômicas setoriais relevantes, usufruem de considerável autonomia em relação ao presidente da República.

3) Existe também o núcleo constituído por militares, bem qualificados, que galgaram as mais altas patentes das Forças Armadas, e que têm trajetórias que os aproximaram tempos antes de migrarem para o governo. Atualmente esse grupo atua no sentido de conter o ímpeto beligerante do presidente e as investidas destrutivas que ele dirige ao aparelho do Estado. Contemporâneos de Bolsonaro na escola militar, têm exercido não apenas papel de relativa contenção, mas também desenvolvem uma estratégia com certo grau de coerência, ainda que nem mesmo entre eles haja plena coesão. Buscam reduzir danos promovidos pelo titular da Presidência ao intermediar os laços de comando que originalmente conectavam o Planalto às principais burocracias federais. Além da Vice-Presidência, os ministérios agrupados nesse núcleo são o da Defesa, a Casa Civil, a Secretaria de Governo, a Secretaria de Assuntos Estratégicos, aos quais se soma o Comando do Exército. Recentemente, o Ministério da Saúde, dirigido pelo civil Mandetta, se aproximou desse núcleo. Apesar dos titubeios de seu titular, como o ataque ao SUS, e concessões ao negacionismo científico professado pelo primeiro mandatário, a pasta aplicou medidas emergenciais no geral corretas no combate à crise sanitária, em especial o isolamento social horizontal.

4) Há ainda o núcleo econômico hegemônico, doutrinariamente ultraliberal, motivado mais por suas convicções do que pelas evidências empíricas, cujo anti-programa empreende o desmonte do aparato administrativo desenvolvimentista, seja no que se refere ao suporte ao incremento produtivo, seja no que tange à proteção ao trabalho e à seguridade social. Aqui se abriga o ministério do Desenvolvimento Regional, que carece de personalidade, pois é uma extensão da pasta da Economia. Seu titular é Rogério Marinho, artífice da reforma trabalhista levada a cabo no governo Temer, importante operador da última reforma da Previdência, além de idealizador da legislação que asfixia dos sindicatos e centrais sindicais dos trabalhadores. O titular da Economia, Paulo Guedes, outrora muito prestigiado pelo presidente, é, no interior do governo, a voz do mercado de capitais, sua área de origem. No presente momento, seu repertório teórico e prático, exclusivamente voltado à concentração de riqueza nas mãos dos detentores de títulos de crédito, não consegue dar conta de enfrentar os desafios postos agudamente pela crise sanitária, mas que já eram prenunciados no período anterior. Incapaz de olhar para além dos chamados muros da austeridade fiscal, o Ministério atua ativamente no sentido de reduzir o montante de recursos necessários à mitigação da crise entre os detentores de menor, ou nenhuma, renda, intento para o qual conta com a omissão do Ministério da Justiça, cuja iniciativa face à atual crise é nula, além da expressa contrariedade do presidente diante das atuais medidas sanitárias.

5) Por fim, o núcleo que devota fidelidade irrestrita ao presidente, e o estimula à tomada de decisões que afrontam a ciência, quando não o bom senso. Ele é composto pelo Gabinete de Segurança Institucional, chefiado pelo general Heleno Pereira, e pela secretaria geral da Presidência, dirigida pelo ex-oficial da Polícia Militar do Ceará, Jorge Oliveira. Em complemento, sem cargos oficiais de prestígio, mas com poder de influência inconteste, temos o enclave familiar, composto pelos três filhos mais velhos do presidente, que constituíram o chamado Gabinete do Ódio, um dispositivo privado sustentado pelo erário e sediado em prédio público, cuja produção principal é a geração de fake news, e a incitação dos apoiadores incondicionais do chefe de Estado. Nesse momento de crítico e voluntário isolamento político do chefe de Estado, o Gabinete do Ódio elabora e aconselha o mandatário a empreender ações publicísticas que afrontam não apenas as recomendações das autoridades sanitárias nacionais e mundiais, mas também violam as deliberações das instituições da democracia.

6) Culminando esse arranjo singular temos a própria figura do presidente da República, que a princípio deveria coordenar todas as ações e iniciativas ministeriais. Efetivamente, ele não exerce essa atribuição, ou a exerce de maneira, por assim dizer, heterodoxa. Não se percebe de sua parte uma atitude de acompanhamento, avaliação e eventual correção de rumos das atividades dos ministérios. Menos atento aos resultados, e mais voltado à disputa interna de poder, o que se presencia da parte do mandatário é um movimento oscilante, que resulta ora em demonstrações de prestígio público a determinado ministro, para em seguida o próprio presidente expô-lo a humilhações públicas, de modo a desgastá-lo. Há forte evidência de que essa peculiar forma de relação entre o chefe do Executivo e o alto escalão governamental seja pautada pela busca de concentração do maior poder possível nas suas próprias mãos, posto que ele não se vexa de declarar-se candidato à reeleição, e de combater com todos os meios e modos aqueles que possam se apresentar potencialmente como seus eventuais adversários, especialmente seus ministros.

Uma rápida observação indica que esse arranjo desarranjado tem alta probabilidade de funcionar mal, ou simplesmente não funcionar, pela evidência de uma quantidade elevada de fragilidades.

A dinâmica do desgoverno

A primeira delas é a constatação de que, de fato, não há presidência, apenas presidente. Ou seja, Bolsonaro não dispõe de aparatos ativos e funcionais que lhe permitam uma abordagem compreensiva do aparelho do Estado e de sua alta direção, em particular aquela de nível ministerial. A construção existente denota que, além da ausência de algo parecido com um projeto de governo – que poderia ao menos fornecer os traços elementares de orientação à ação do alto escalão –, a conduta presidencial promove deslocamentos bruscos de poder e competências entre os ministérios, secretarias ministeriais e grandes empresas estatais.

E mais: tais deslocamentos se operam ao sabor de deliberações unilaterais e aparentemente irrefletidas do próprio presidente, que não apenas não se orientam pela lógica de realização das respectivas missões institucionais de cada grande bloco de competências dos ministérios, mas também promovem um ambiente de disputa descontrolada entre os titulares das várias pastas. Tal disputa tem por objeto primeiro a ampliação ou consolidação – dependendo da correlação de forças – do domínio de áreas de abrangência deste ou daquele ministério, ou ainda a coleta do beneplácito e da simpatia de Bolsonaro.

Essa dinâmica se tornou clara no episódio que envolveu os ministérios da Economia e da Justiça e Segurança Pública, além da própria Presidência, que pelejaram pela posse do Coaf, a qual, afinal, foi deslocada da pasta dirigida por Moro para aquela comandada por Guedes. Já antes, esse tipo de disputa havia ocorrido em torno da nomeação de conselheiros do Cade, em julho de 2019, e viria a se repetir outras tantas vezes, entre as quais aquela que desencadeou queda de braço entre a secretária da Cultura Regina Duarte e o próprio Bolsonaro, tendo por móvel de disputa a indicação de Sergio Camargo à presidência da Fundação Cultural Palmares. Nesse caso, sob os auspícios do simulacro de orientador intelectual, Olavo de Carvalho.

Esse padrão de embate inter-burocrático traz lentidão, quando não paralisia, aos processos de elaboração, deliberação e aplicação das políticas públicas, fator que, em parte, explica os muito modestos resultados da gestão iniciada em janeiro de 2019.

Esses resultados poderiam ser ainda mais decepcionantes não fosse a intervenção de dois tipos de atores no campo das políticas públicas: a presença maciça do estamento militar nos postos de direção intermediária e a atuação do estamento tecnocrático nos postos de operação intermediária, ambos conformando uma espécie de deep state.

No primeiro caso, o número de integrantes das Forças Armadas cedidos a órgãos da administração federal direta aumentou 43% de 2018 a 2019. Atualmente, são cerca de 2897 militares cedidos e com cargos de confiança, sendo 1595 do Exército, 680 da Marinha e 622 da Aeronáutica. Se o cálculo se estender às empresas estatais esse número aumenta significativamente. Não só tal presença é, certamente, uma das maiores da história, de fazer inveja até mesmo aos períodos militares, com também tem rendido outros ganhos corporativos às Forças Armadas.

No segundo caso, os quadros permanentes do Estado, ou a chamada burocracia estável, que opera no sentido de preservar as chamadas políticas de Estado, ou seja, aquelas que gozam de certa independência em relação às intervenções de ocasião emanadas da direção do Executivo, e são precisamente as que têm maior impacto e capacidade estruturante no âmbito da ação estatal.

Boa parte dessas burocracias subsistem por muitas décadas, de modo que seus agentes, que nelas ingressam por concurso público, constituem culturas próprias, passadas sucessivamente de uma geração de servidores públicos a outra, de modo que os ingressantes incorporam e levam adiante valores há tempos dominantes nessas áreas do Estado, valores esses que orientam suas ações, projetos e intervenções.

Um bom exemplo é o caso do BNDES, uma espécie de “organização governamental autônoma”, com coesão interna suficiente para impor-se e manter sua identidade, nas mais diversas conjunturas, de modo a permanecer um locus de agregação de interesses com o objetivo de impulsionar o desenvolvimento econômico e social, demonstrando alto poder de resiliência nas situações mais adversas. Nesse sentido, são notáveis as declarações do então presidente da instituição do governo Temer, Paulo Rabello de Castro, sobre a lisura da condução do banco, a alta capacitação e conduta exemplar de seus técnicos. Do mesmo modo, cabe registrar que a assim chamada “abertura da caixa preta do BNDES”, uma das poucas promessas de campanha cumpridas pelo presidente eleito em 2018, revelou que, a exemplo de uma CPI instalada pelo Senado, duas comissões internas de apuração instituídas ao início do governo Temer e uma auditoria externa a custos declarados de R$ 42,3 milhões, “não encontraram evidências de ilegalidade em contratos firmados nos governos anteriores”, conforme declarações públicas do atual presidente da instituição Gustavo Montezano.

Assim como no BNDES, em outras agências e estamentos um conjunto de objetivos e valores com grande capacidade de permanência molda a conduta dos agentes e o rumo da administração, de tal maneira, que as interferências dos sucessivos governos, orientadas por lógicas exógenas às missões das instituições, são minimizadas, quando não simplesmente neutralizadas. A despeito de toda a sorte de preconceitos em relação à esfera pública existentes em nosso país, esse não é um fenômeno nativo, nem tampouco recente.

Há uma infinidade de exemplos históricos e atuais, como o cerco do aparato diplomático ao presidente mexicano Vicente Fox (2000-2006), as dificuldades que Trump enfrenta em relação à concretização de seus desejos, muitas vezes obstada pela administração pública, e os anedóticos episódios envolvendo a fracassada criação da Petropaulo e da Nova Capital, ocorridos quando Paulo Maluf foi governador de São Paulo (1979-1982).

A fragilidade do arranjo administrativo instalada desde janeiro de 2019, ainda que agravada pelos problemas potenciais acima apontados, muitos dos quais efetivamente se materializaram, foi tensionada ainda pela falta de trato de vários dos ministros do atual governo, com destaque para Paulo Guedes, que prima por declarações inadequadas, que recobrem uma multiplicidade considerável de assuntos, desde as escolhas amorosas de chefes de Estado de outras nações, até considerações desrespeitosas sobre os operadores do deep state, taxados de parasitas. Além, é claro, das provocações sistemáticas de parte dos ministros do núcleo ideológico e do próprio presidente.

As contradições do desgoverno

Se essa desfuncionalidade estrutural não foi superada, ela pode ao menos ser disfarçada pelo peso do apoio popular ao presidente, que, embora decrescente, ainda segue sendo muito expressivo neste início de crise do coronavírus.
Desde o início de março, esse arranjo desarranjado começou a apresentar fissuras, cada vez profundas e hoje visíveis a olho nu.

Aos fraquíssimos resultados da economia, somaram-se os indícios cada vez mais fortes dos efeitos deletérios das reformas previdenciária e, sobretudo, trabalhista. Em pouco tempo, surgiu uma enorme massa de mais de 40 milhões de trabalhadores informais, aos quais se somaram 12 milhões de desempregados. Enquanto isso, o número de milionários no país cresceu quase 20% e o patrimônio dos felizardos que perfazem 1% dos mais ricos alçou 49% da riqueza familiar do Brasil, a bagatela de US$ 3,5 trilhões!

Esses dados colossais de concentração de riqueza e renda, que atestam o agravamento da condição de vida dos trabalhadores empregados ou não, já causavam incômodo e deram causa a certo revisionismo de muitos liberais bem formados, na direção da aceitação de alguns preceitos keynesianos.

A crise sanitária, imprevisível há cinco meses, e agora inevitável, colocou em situação de colapso os supostos dos dirigentes econômicos, mas também exigiu do governo uma ação rápida e determinada no combate a uma pandemia, que é de tal porte que poucos dos viventes do planeta tem lembrança de algo semelhante.

Essa conjunção de fatores expôs a natureza desarranjada do arranjo estatal bolsonarista, e a incapacidade do mesmo no enfrentamento do enorme desafio.

Coube ao deep state colocar suas tropas em campo, mesmo com o débil comando ministerial. Foi o corpo regular de agentes públicos que primeiro se mobilizou para prover uma população pauperizada do mínimo de bens e serviços que lhe desse esperança de sobrevida diante dessa gravíssima crise. O Sistema Único de Saúde, alvo de ataques por parte dos interesses privados enquistados no governo, passou a ser recurso único e abrigo não apenas dos desvalidos, mas também das camadas médias, pois o sistema felizmente ainda é de acesso universal.

Além do arranjo administrativo revelar sua baixa, ou quase nula capacidade operacional, seu articulador maior, o presidente, mostrou não estar à altura da missão.

No olho da crise, desnorteado, abandonou o comando, e refugiou-se na pregação negacionista, na esperança de mobilizar as multidões que o seguiram cegamente na eleição de 2018. Colheu dupla resposta negativa. As esperadas multidões não se mobilizaram, e foram se reduzindo a um punhado de fanáticos seguidores do suposto mito. O que ainda se mantinha da sua articulação administrativa foi ultrapassado pelos governos estaduais e pela ação de um legislativo conservador, mas dotado de senso de responsabilidade.

Assim, na hora da verdade, aquela que o primeiro mandatário alardeia na leitura bíblica, outras forças se adiantaram ao líder demissionário de suas obrigações. Externamente ao Planalto, é visível o protagonismo do parlamento, de governos estaduais e prefeituras e o ressurgimento de uma oposição de esquerda que reclama protagonismo, acompanhada por manifestações de um movimento sindical combalido, mas ainda vivo. Internamente, o clima de motim se alastrou pela administração. Ministros contradizem e, implicitamente, censuram o desleixado presidente. O trânsito entre os núcleos do arranjo se intensifica, novas alianças e novos antagonismos se estabelecem em ambiente em que o outrora líder perde cada vez mais a iniciativa, e a pouca capacidade de coordenação que tinha. O arranjo entra em processo de desintegração, e, com ele, o mandato de um presidente contestado nacionalmente, e tratado de maneira caricata no plano internacional.

Angelo Del Vecchio é cientista social e livre-docente em Administração Pública; e William Nozaki é cientista social e docente nas áreas de Ciência Política e Desenvolvimento Econômico.